我国强制报告制度的演变历程

从2013年到如今，我国强制报告制度的演变可粗略划分为三个时期。各时期在推动主体和强制报告制度的四个核心要素等方面呈现不同的特点。

*我们将2013年以来中央和地方涉及强制报告制度的法律政策文件制作成时间线，以供参考。所有信息通过互联网搜索，如有遗漏，欢迎补充。

这一时期，最高人民法院、最高人民检察院牵头发布的三项司法解释，酝酿了我国强制报告制度的雏形。这三项司法解释分别是2013年1月的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》、2014年12月的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和2015年3月的《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》。

这三项司法解释对强制报告制度形成的重要性体现在两个方面。

第一，增加了报告行为的强制性。

其实，2012年修订后的《未成年人保护法》已经对儿童权益受侵害情形的报告作出了规定。但其措辞是“……有权……向有关部门提出检举或者控告”，其重点是认可报告行为的正当性，而并不要求任何组织或个人进行报告。而2013年的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》中，涉及报告的措辞变为了“有权利也有义务向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者举报”。后来的两项司法解释要么使用“应当”一词，要么延续了“有权利也有义务”的表述，总之都使得报告行为的自愿性减弱，而强制性增加。

第二，初步划定了报告主体、需要报告的情形和报告对象。

就报告主体而言，三项司法解释的规定存在差异，但把三者整合起来，则囊括了日后强制报告责任主体的五大类型：教育机构、医疗机构、社会服务机构、基层自治组织和群团组织。

就需报告的情形而言，三项司法解释分别是针对性侵害、监护侵害和家庭暴力* 这三类违法犯罪行为作出的，而事实上这些也是日后强制报告制度规定需要报告的最重要的三类情形。

就报告对象而言，三项司法解释中有两项规定向公检法报告，有一项则规定仅向公安机关报告。

这一时期，随着《反家暴法》的通过和国务院与留守儿童和困境儿童相关文件的发布，强制报告制度在国家层面获得了法律和行政依据。

2015年12月《反家暴法》通过，是我国强制报告制度确立的标志。相较于上述三项司法解释，《反家暴法》更具里程碑意义，原因有二。

第一，《反家暴法》作为国家法律，比司法解释具有更强的正式性和权威性。

第二，首次明确规定了未履行强制报告义务的法律责任。事实上，当不报告会导致惩罚的时候，这一制度才算得上真正的“强制”报告制度。

《反家暴法》对强制报告制度的四大要素的具体规定也值得注意。

一，报告主体。

《反家暴法》延续了三项司法解释，规定四类组织——教育机构（学校、幼儿园）、医疗机构、社会服务机构（社工机构、救助管理机构、福利机构）和基层自治组织（村居委员会）——及其工作人员负有报告义务。

二，需要报告的情形。

因为法律本身是针对家庭暴力防治而非未成年人保护而设立，所以未成年人是作为“无民事行为能力或限制民事行为人”的一员，需要报告的情形也是遭受或疑似遭受家庭暴力。但《反家暴法》本身对家庭暴力的界定相对粗略的，导致需要报告的情形也相对粗略。

三，报告对象。

《反家暴法》规定向公安机关报告。事实上，此后各项政策在这一点都没有明显改变。

四，法律责任。

《反家暴法》规定“造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。但并没有界定何种情况构成“严重后果”。而且，所谓“依法予以处分”到底是依什么法，又是什么处分？谁又来监督上级主管部门或者本单位是否对相关人员进行了处罚呢？可以说，虽然《反家暴法》首次规定了未履行强制报告义务的法律责任，但这一规定较为粗略，缺乏对执行的指导性。

2016年，国务院连续发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（简称《留守儿童工作意见》）和《关于加强困境儿童保障工作的意见》（简称《困境儿童工作意见》）两份文件，把强制报告制度作为留守和困境儿童保护工作的四大机制之一。

这是“强制报告制度”这一提法首次在国家级文件中出现。（《反家暴法》虽然规定了这一制度，但并没有使用“强制报告制度”这个提法。）

虽然两份文件在强制报告的报告主体、报告对象和法律责任三个方面沿用了《反家暴法》，但也在两个方面推动了强制报告制度的演变。

第一，把需要报告的情形从家庭暴力扩展为家庭监护问题直接或间接导致未成年人权益受侵害的情况。

《留守儿童工作意见》规定了四项需要报告的情形：一，脱离监护单独居住生活或失踪；二，监护人丧失监护能力或不履行监护责任；三，疑似遭受家庭暴力；四，疑似遭受意外伤害或不法侵害等。前三点可以概括为家庭监护缺失或监护侵害直接导致未成年人权益受侵害的情况。考虑到留守儿童本身处于监护不足的家庭，第四点“遭受意外伤害或不法侵害”则可以理解为家庭监护不足间接导致未成年人权益受侵害的情况。《困境儿童工作意见》规定的需要报告的情形是“家庭监护缺失或监护不当导致儿童人身安全受到威胁或侵害的”，也可以印证这一阶段国家对强制报告制度的定位还是针对家庭监护问题。

第二，促进民政系统参与到落实强制报告制度的工作中。

两份文件都提到民政部门在留守和困境儿童工作中发挥“牵头”作用，那既然强制报告制度作为工作的重要机制，民政也理应参与相关工作。《困境儿童工作意见》还直接规定民政部门应该“督促和指导”报告主体履行强制报告职责。

前两个时期，强制报告制度的演变发生在顶层设计的层面。而2017年* 以后，尤其是从2018年开始，各地在妇联、民政和检察三个系统的推动下出现许多落实强制报告制度的地方性法律和政策。

三个系统在推动时的路径和侧重点存在差异，而检察系统在地方上的探索孕育出强制报告制度发展的新趋势。以下将按照三个系统各自的工作来阐述。

*其实在2016年《反家暴法》施行后两个月，湖南省长沙市岳麓区已经当地妇联的牵头下开始探索未成年人强制报告制度的落地执行，但从整体来看，阶段划分的分界线还是放在2017年更合适。

妇联系统主要从《反家暴法》落实的角度推动强制报告制度的落地。一些是通过专门发文，一些则是通过推动省级《反家暴法》实施办法或条例的出台实现的。

典型代表是2017年9月湖南省常德市妇联牵头发布的《常德市未成年人家庭暴力强制报告和处置办法》、2018年12月云南省妇联牵头发布的《云南省家庭暴力强制报告制度实施办法》和2019年12月贵州省人大通过的《贵州省反家庭暴力条例》。

相较于《反家暴法》，妇联系统推动的地方性政策最大的特点是明确并增加了需要报告的家庭暴力行为，使其在内涵上更接近监护侵害。

比如，常德市的文件增加了家庭成员实施的性侵害、疏忽照料、虐待、遗弃，云南省的文件在此基础上还增加了强迫婚嫁、强迫或唆使乞讨、从事危险性特技表演，强迫从事违法犯罪行为等。

民政系统依据国务院文件的精神，从留守和困境儿童保护工作的角度推动强制报告制度落地。

典型代表是2018年12月广东省广州市民政牵头发布的《广州市监护困境儿童安全保护工作指引》，详细规定了强制报告在内的四大机制。文件用“监护困境”的概念囊括了监护缺失、监护不当和监护侵害三种情况。但总体来说，民政系统在地方上落实强制报告制度的政策还是相对较少。

检察系统，尤其是未成年人检察系统，延续未成年人司法保护的工作脉络，在2018年后异军突起，成为地方上推动强制报告落实的重要力量。

2018年6月起，湖北省襄阳市樊城区、贵州省贵阳市乌当区、浙江省杭州市和江苏省无锡市的检察院先后牵头发布了关于建立侵害未成年人权益案件的强制报告制度。进入2019和2020年，这个名单在继续增长。（详情见上图“我国强制报告制度演变历程时间线”。）

检察系统不仅明显加快了强制报告制度在地方上落实的进程，更重要的是，检察系统推动发布的文件在需要报告的情形和报告对象上表现出新特点。

一，需要报告的情形。

各级文件的通用表述是“发现未成年人遭受或疑似遭受强奸、猥亵、虐待、遗弃、伤害，存在自杀、自残、工伤，或因火灾、交通事故、坠楼、溺水、中毒等原因造成非正常伤残、死亡的”。

从这一表述来看，检察系统推动的强制报告制度已经跳出了家庭监护问题的框架，扩展到威胁和侵害未成年人人身安全的一般性问题上。

首先，这一表述并不提及家庭保护或监护侵害等概念，也不规定加害者的身份，而是直接列举侵害行为。

其次，如前所述，虽然民政系统的文件中需报告的情形也包含意外伤害和不法侵害，但更多是把其视为家庭监护问题间接导致的问题，而检察系统的文件明列各类造成非正常伤残和死亡的情形，着重点在“非正常”上。导致这些情形的原因也可能是公共性的因素，而不仅是家庭监护因素。

二，报告对象。

部分地区政策文件的表述是“应当及时向公安机关报案，并向本部门主管行政机关报告备案，由主管行政机关向同级人民检察院通报情况”。

可以说，报告对象除了公安机关外，还增加了主管行政机关和检察院。这一设置增加了检察院的信息获取渠道，有利于其及早介入开展侦察监督。

上述两项新特点有可能进一步发展为今后强制报告制度的新趋势，理由有二。

一，对需要报告的情形的规定开始影响到其他系统。比如2019年12月北京市通州区民政牵头发布的文件中，采用了与检察系统文件类似的表述。

二，2020年4月30日最高检发布对新时代未成年人检察工作的意见，表示未检工作要“从各地检察机关积极探索自下而上推动，向高检院加强顶层设计，整体推进转变”。因此，地方上在强制报告制度方面进行的探索经验，很有可能上升到顶层设计的层面。

基于对强制报告制度演变的梳理和对现状的总结，我们将继续撰文，进一步探讨在现阶段如何促进强制报告制度充分发挥作用，敬请期待。

文字/社工老黄

编辑/社工小嘉

来源/深圳市龙华区家庭暴力防护中心