关于儿童保护，《未保法》修订草案说了什么？

儿童保护制度的核心问题是家庭和国家在保障儿童权益上的分工。家庭监护是最优先、最基本的监护形式。当家庭监护失灵的时候，国家承担起监护职责。

其实，具有国家监护色彩的实践在我国是长期存在的，比如民政系统的福利机构为孤儿提供监护和照料，以及零星出现的法院剥夺监护权案例等。但此次《修正草案》，在法律层面首次明确提出了国家监护的概念，具有政策导向性的作用。结合此前国家在留守儿童、困境儿童和事实孤儿权益保障方面出台的一系列政策，可以看到，国家在建立一套完整的儿童保护制度上表现更加坚决的态度。

进一步而言，对国家监护的探讨不应局限于国家如何为家庭监护失灵的个案提供补救性、兜底性的具体安置措施（属于儿童保护制度的末端实践），而应扩展到国家如何在宏观上搭建“预防——监督——介入——跟踪”的全阶段儿童保护制度，以及如何促进各部门的分工和联动以落实该制度。

（相关条款：第八条）

如前所述，家庭无疑是培育未成年人的最优先、最基本的环境 。只有在家庭无法保障未成年人权益的时候，国家才会介入。

那么，国家介入的门槛是什么？也就是说，监护人出现哪些行为，儿童处于何种家庭环境时，国家应当介入？

这是儿童保护制度的一个基础性问题。此次《修订草案》细化了家庭监护职责和禁止监护人实施的行为，相当于规定了家庭监护的目标和底线，进而在一定程度上明确了国家介入的时机和程度。

《修订草案》第十四条列出了家庭监护的目标，即父母或其他监护人应当提供的家庭监护。值得注意的是，《修正草案》对家庭监护的要求已经从保障儿童基本生存，提升到促进儿童全面发展。比如，在保证儿童基本的衣食住行、安全、健康以外，明确提到了关注儿童“心理状况和情感需求”；在保障受教育权之外，还强调保障儿童拥有“休息、娱乐和体育锻炼时间”。

与第十四条相对应，第十五条和第十六条列出了家庭监护的底线，即禁止监护人实施的、严重侵害儿童权益的行为。这些行为大致可以分为虐待和忽视两类。虐待指施加某些行为以损害儿童权益，比如说实施家庭暴力、胁迫乞讨、教唆犯罪、迫使失学、强迫童婚和童工、侵吞财产等。忽视指未能采取恰当行为导致儿童权益受损，比如使未满八周岁儿童处于无人看护状态、放任儿童吸烟酗酒或从事违法犯罪行为等。

细化家庭监护责任，不仅是对家庭监护提出了要求，同时也明确了国家的介入的时机和程度。从《修订草案》的规定来看，立法者考虑到了儿童保护问题的复杂性，不是采取一刀切的方式，划出一条非黑即白的分割线，而是设立了“目标”和“底线”两条线，为多样化的介入策略预留了空间，也避免国家和家庭陷入完全对立的局面。

多样化的介入策略的一种操作方式是：监护人的行为没有达到监护目标，但没有触及底线，则不属于强制报告的范围，介入以非强制性的家庭教育支持为主；监护人的行为触及底线，则属于强制报告的范围，需启动强制性的个案调查和个案服务；如果监护人的行为涉嫌违法犯罪的，则在此基础上追加相应的司法措施。这一操作方式的核心在于，触及底线的监护行为必须纳入强制报告范围，该儿童及其家庭应当作为个案，接受具有强制性的服务。

（相关条款：第十四、十五、十六条）

长期以来，儿童保护相关工作分散在民政、检察院、团委、妇联等多个部门。虽然儿童保护必然要求多部门联动，但缺乏主责部门的统筹和推动，联动很容易沦为各自为政，甚至出现“踢皮球”的情况。

此次《修订草案》，延续此前诸多政策所勾勒的脉络，明确规定由民政部门承担本级未成年人保护机制的协调工作，以及符合法定情景的未成年人的临时或长期监护职责，确认了民政在儿童保护工作中作为主责部门的定位。

（相关条款：第六十九、八十五条）

乡村青壮年大规模进城务工对我国的经济社会发展带来了重大和深远的影响。而在儿童保护方面，最直接的影响是留守儿童遭受虐待和忽视的问题。

此次《修订草案》在明确一般性的家庭监护职责的同时，也正面回应了这一问题，为此提出了委托照护相关的规范。

在实践上，大多数乡村地区的父母的确将子女的监护职责委托给了近亲属，但这一实践没有制度性的规范和约束。

此次《修订草案》的第二十条，提出监护人应当考虑被委托人的条件，明确列出了禁止作为被委托人的情形，且规定监护人应当将委托照护的情况书面告知儿童所在学校和村居委。村居发现被委托人无法恰当履行照护职责时，及时通知监护人，并要求其作出妥善安排。

此举有利于提高监护人在进行委托照护时的责任感以及挑选被委托人时的慎重程度，也推动村居和学校在监督留守儿童监护状况上承担更多责任。

（相关条款：第二十、二十一、三十八条）

受限于身心发展状况，儿童受暴后自行求助的能力相对更弱。因此，儿童保护制度有效运行的重要基础在于，家庭监护处于受监督的状态；一旦有儿童受暴的事件，能够被及时发现，并进入规范的处置流程。

此次《修订草案》明确提出了家庭监护监督的概念，要求地方各级人民政府应提供家庭监护监督和支持，采取措施监督家庭监护状况，为有需要的家庭提供指导和帮助。

同时，《修订草案》在《反家暴法》的基础上，进一步扩充了强制报告责任人的范围，在一定程度上强化了儿童保护制度的基础。《修订草案》将公职人员也列为强制报告责任人，同时提出“密切接触未成年人行业”及其从业人员都属于强制报告责任人。“密切接触未成年人行业”包含了《反家暴法》中提到的学校、幼儿园、福利机构，并且在此基础上增加了校外教育培训、文体技能训练、早教、托管和临时看护机构等。

（相关条款：第七、七十二、一百一十六、一百二十九条）

此次《修订草案》在涉及家庭教育指导方面，有两个突出进展。

第一，在预防的层面，明确提出各级政府将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系。此举有利于普及对监护人提供家庭教育指导的服务，有效提高监护人合理科学教养儿童的能力，进而降低儿童虐待和忽视的发生率。

第二，在干预的层面，明确规定公安、检察院和法院对于不依法履行监护职责或侵害儿童权益的监护人，可以责令其接受强制家庭教育指导（简称为强制亲职教育）。引入强制亲职教育的机制，能够有效解决目前情节较轻的儿童虐待和忽视照料个案处置面临的一大难点。

情节较轻的儿童虐待及忽视照料行为往往没有达到接受行政或刑事处罚的地步。因此，对施暴者采取的强制措施仅为口头训诫或开具告诫书。这两种手段虽然有可能让施暴者重新认识自己的行为，但却不能直接促进施暴者教养能力的提升和教养行为的改变。与此相对应的是，当社工或心理咨询师希望向施暴父母提供家庭教育和子女教养方面的支持和指导时，却因缺乏强制力，往往被施暴父母拒之门外。强制亲职教育制度正好回应了这一难点，将强制力和支持性合二为一，无论对具体个案处置，还是对大众观念的引导，都具有极大的意义。

（相关条款：第十七、七十一、一百一十七条）

对于情节严重的儿童虐待或忽视照料个案，此次《修正草案》也通过明确临时监护的概念、提出监护中止的制度，促进了对此类监护人之监护权的有效约束。

在严重的儿童虐待或忽视照料个案中，为了保护儿童的人身安全，常常需要先将儿童带离危险的家庭环境，然后再对儿童受暴状况进行调查，进而探讨长期安置的方案。《反家暴法》和其他监护侵害相关文件中将这一措施称为临时庇护或临时家外安置。但此前的这些法律和政策没有解决临时安置在法理上存在的问题。

此前的法律和政策中，由公安作出临时家外安置决定，并负责将儿童送往临时庇护场所。但在临时家外安置期间，儿童的监护权归属没有变化，法院也没有介入其中。如果作为监护人的施暴者对于临时监护的决定有异议，在法理上确实没有机构和个人能够与之抗辩。

针对这一问题，《修订草案》明确提出，未成年人遭受监护人严重侵害需要被紧急带离的，以及人民法院判决中止监护人资格的，由国家进行临时监护。而中止监护人资格的情形包括了“怠于履行监护职责导致未成年人处于危困状态”。也就是说，如果儿童受到了严重的虐待或忽视，国家可以对其进行临时监护，国家暂时代替其监护人行使监护权。因此，临时家外安置有了法理上的保障。

严重的儿童虐待和忽视照料个案处置的另一个难点在于，目前国家对于监护人的监护权只有保留和剥夺两个选项。无论基于情理还是法理，剥夺监护权都应当十分慎重，实践中也只有非常极端的个案才适用。这在客观上导致了监护干预实践的空白，国家很难对一部分严重侵害儿童权益的监护人的监护权进行有效的约束。

此次《修订草案》明确了监护中止制，填补了这一监护干预的空白。对于没有达到直接剥夺监护权的程度的个案，法院可以通过判决监护中止，暂停监护人的监护权。监护人在此期间通过各种方式提升自身监护能力，改善家庭监护环境，以争取恢复监护人资格。如此一来，监护干预的手段更加多样化，一方面保障儿童在此期间的安全和权益，同时也鼓励和引导监护人的行为，为儿童回归家庭创造条件。

（相关条款：第八十六、九十九、一百条）

以上七个亮点，为我们勾勒出了一个三级儿童保护制度的雏形。

第一级为预防，以全面的儿童友好环境营造和普惠的家庭教育指导为主，支持监护人依法履行监护职责，提高监护人的监护能力，降低儿童虐待和忽视的发生率。

第二级为监护监督，以强制报告制度为抓手，以求及时发现处于高风险环境的以及已经遭受伤害的儿童。

第三级为处置，核心是强制性和差异化。

对于情节较轻的个案，结合训诫、告诫书、保护令等限制性措施和强制亲职教育等支持性措施，争取改善监护人的教养方式。

对于情节严重的个案，在追究监护人法律责任的同时，根据具体情况，采取临时监护/监护中止、剥夺监护权等措施，以儿童利益最大化为出发点，在国家监护和家庭监护之间寻求最优方案。

在整个三级制度中，对于包括留守儿童和残障儿童在内的困境儿童，予以更大程度的关注和支持。

以上是我们对于此次《未保法（修订草案）》的分析和解读。在诸多令人欣喜的新导向、新措施之外，我们也看到了一些值得进一步商榷或可能有疏漏之处。

如前所述，《修订草案》扩充了强制报告责任人的范围，但强制报告制度的一些缺陷仍然存在。

第一，《修订草案》改变了《反家暴法》中规定的强制义务报告对象。《反家暴法》要求负有强制报告义务者发现相关情况应及时向公安机关报案，但《修订草案》要求发现相关情况后应立即向有关部门报告。报告对象从公安机关泛化为了有关部门，在一定程度上使得报告程序更加复杂，弱化了强制报告的强制力，也不利于公权力及时介入。

第二，《修订草案》未能充分细化对怠于履行强制报告义务责任人的问责机制。虽然，《修订草案》在《反家暴法》的基础上对问责机制有所增改，不再只对未履行报告义务造成严重后果的情形问责，而是提出“对于未能履行强制报告义务的”，由上级机关、主管部门或者所在单位依法予以处分。但这一规定缺乏可操作性。没有明确规定谁承担调查强制报告责任人履责情况的工作，也没有规定所谓“依法予以处分”应依据什么法。导致的结果是，问责机制仍然只有在出现极端恶性的或引起重大舆情的案件后才可能启动。这不禁让人思考：如果没有强制力，何以称为强制报告制度呢？

回顾上文提出的三级儿童保护机制雏形会发现，第二级到第三级之间有一个缺环：责任人履行强制报告义务到相关部门开展差异化的处置之间，缺少了一个调查环节。目前的法律中没有对调查环节作出明确的规定：由谁进行调查？需要进行什么样的调查？这一调查是否具有强制性？谁来决定情节的轻重程度以及处置措施？

我们认为，强制报告之后应当是具有强制性的调查。考虑到工作量和专业性，强制调查的具体工作不一定要由公安系统独立完成。对于情节明显轻微，不构成违反治安管理处罚法或刑法的个案，可以公安作为强制力的保障，由妇联、团委和民政及各自掌握的社工、社区资源去开展具体的全面的调查，再将调查结果于联席会议上公布，与会各方共同商讨处置方案。

除了以上两点，其实《修订草案》中还有其他值得讨论之处。比如：

●调查阶段对儿童的特殊保护仍然有限。第一百零四条提出对于遭受性侵害和严重暴力伤害的儿童要要注意采取措施避免二次伤害。但即使是一般的儿童遭受家暴案件，在调查阶段，执法部门仍然也需要更多的严肃和敏感，在避免二次伤害的同时，有效调查事件真相。

●涉及家庭暴力行为的用词缺乏明确界定。第十五条提到虐待和家庭暴力，第九十六条又提到暴力管教。这些词具体指什么行为？在概念上是否有交叉，在程度上是否有轻重？如果不能明确界定这些词汇的含义，在执法阶段就会出现许多争议。